Esta mañana, un imbécil radiofónico sin criterio ha llegado a afirmar que la situación del gobierno español en relación a Kosovo es análoga a la protagonizada por el gobierno Aznar respecto de Irak en el momento de la invasión: "Nuestras tropas son ocupantes de un territorio; no tienen legitimidad legal (sic)".
A continuación, un artículo de un experto, no un tertuliano de pacotilla, sobre legitimidad y legalidad internacional. Un poco largo pero merece la pena.
Antonio Remiro Brotóns
Catedrático de Derecho Internacional - UNIVERSIDAD AUTÓNOMA DE MADRID
Una de las manifestaciones de unilateralismo grupal al margen de la Carta de las Naciones Unidas se escenificó en Kosovo cuando en marzo de 1999 los miembros de la OTAN, sin contar con la autorización del Consejo de Seguridad, decidieron el bombardeo aéreo de Serbia como único medio, se dijo, para impedir una aplastante e inmediata catástrofe humanitaria. A tal efecto, una vez abandonado el territorio por la Misión de observadores de la OSCE, mil ciento cincuenta aviones despacharon veinticinco mil toneladas de explosivos en veinticinco mil doscientas operaciones de vuelo.
Concluida la campaña militar con la evacuación de Kosovo por las fuerzas armadas y las autoridades yugoslavas conforme a las exigencias del “acuerdo militar y técnico” de Kumanovo (9 de junio de 1999), el Consejo de Seguridad (res. 1244 de 10 de junio) asumió la administración de la provincia serbia (UNMIK) en términos similares a los aplicados en Bosnia y Herzegovina, dejando en manos de una fuerza autónoma (KFOR) conducida por la OTAN las misiones susceptibles de implicar el uso de la fuerza armada…
15.2.2008.
Ocho años después el objetivo ) proclamado por la resolución 1244 (1999) de construir una autonomía sustancial en un Kosovo multi-étnico dentro de Yugoslavia (Serbia) ha sido reemplazado de hecho por la creación, bajo los auspicios de Estados Unidos y de miembros conspicuos de la Unión Europea, de un Kosovo independiente habitado sólo por albaneses, tutelado y financiado por la Unión.
En definitiva, la operación armada de la OTAN, su golpe de comunidad internacional, lejos de solucionar el problema político, no hizo sino agravarlo y cabe preguntarse si acaso el entorno de paz requerido para negociar la cuadratura del círculo de esa autonomía sustancial de Kosovo dentro de Serbia, de la que habla la resolución 1244 (1999), pudo lograrse manteniendo la misión de verificación de la OSCE, que suponía el despliegue sobre el terreno de mil quinientos observadores extranjeros (y otros tantos locales), aplicando medios coercitivos diplomáticos y económicos sobre el régimen de Milosevic y asistiendo eficazmente a quienes, en Yugoslavia (en Serbia), se oponían a él.
Las amenazas de intervención armada y, finalmente, los bombardeos de la OTAN no hicieron sino exacerbar el conflicto, aglutinar a la población serbia frente a quienes dañaban su vida y magras haciendas y ofrecer el perfil más ingrato y miserable de todas las partes interesadas, al estimular la violencia terrorista de quienes no tenían empacho en sacrificar a la población civil si con ello conseguían radicalizar la respuesta del Estado para facilitar la intervención de la OTAN.
Bajo este prisma la sedicente injerencia armada humanitaria, lejos de tener un efecto disuasorio de los conflictos civiles, puede ser uno de sus mejores estímulos; incentiva los crímenes contra la humanidad de las partes enfrentadas; arriesga la comisión de crímenes de guerra por los injerencistas; provoca daños humanos y medioambientales gravísimos; acaba transformando a las víctimas en verdugos y añade obstáculos a la satisfacción de los objetivos políticos con que se trató de justificar la acción armada.
Hechas estas consideraciones, conviene puntualizar que la resolución 1244 (1999), de 10 de junio, del Consejo de Seguridad sigue siendo ahora la norma fundamental de referencia para considerar en términos legales el estatuto de Kosovo. De la lectura y correcta interpretación de la resolución se pueden extraer tres conclusiones:
1) La soberanía e integridad territorial de la RF de Yugoslavia (Serbia) ha de ser respetada;
2) El arreglo (final) debe ser el resultado de una negociación entre las partes (que, por el contexto sólo pueden ser hoy las autoridades de Serbia, de un lado, y las autoridades autonómicas de Prístina, de otro, con la participación, asimismo, de representantes de las minorías étnicas ausentes de las instituciones autonómicas); y
3) Las Naciones Unidas (el Consejo de Seguridad, el Secretario General), al igual que otras Organizaciones regionales (como la OSCE o la UE) pueden prestar su asistencia a la negociación, incluso presionar fuertemente a las partes en pro de la aceptación de determinadas opciones, pero no pueden imponer ni forzar un arreglo por vía autoritativa.
La conservación de Kosovo dentro de la RF de Yugoslavia y, en concreto, de Serbia era confirmada por la expresa previsión del regreso a Kosovo, bajo la supervisión de la KFOR, de un “número convenido de personal yugoslavo y serbio” para desempeñar unas funciones entre las que figuran la de “mantener una presencia en lugares que son patrimonio nacional serbio” y “en los principales cruces fronterizos”, lo que nunca se ha cumplido.
En la medida en que el Consejo de Seguridad “acoge con beneplácito la aceptación por la República Federativa de Yugoslavia” de los principios y demás elementos necesarios para la solución política de la crisis de Kosovo, puede decirse que la resolución 1244 (1999) encarna en cierto modo un acuerdo entre Naciones Unidas –a través del Consejo de Seguridad- y la R.F. de Yugoslavia (Serbia), que ha de ser respetado. Ese acuerdo no hace, por otro lado, sino endosar el acuerdo previo de la R. F. de Yugoslavia con quienes la bombardeaban.
En definitiva, dentro del marco normativo que supone la resolución 1244 (1999), no cabe sino“una autonomía sustancial y una verdadera administración propia para Kosovo” que sea compatible con “el respeto de la soberanía e integridad territorial de la RF de Yugoslavia”, esto es, una “autonomía sustancial dentro de la RF de Yugoslavia”. Hay un límite para los representantes de Kosovo: no pueden exigir la independencia. Hay una obligación para las autoridad federal, la de consentir una autonomía que sea genuina (administración propia) y rica de competencias (sustancial).
Otra cosa es que los representantes de Yugoslavia (Serbia), sometidos a una presión que no se tradujera en coacción (lo que haría nulo el acuerdo) consintieran la independencia bajo condiciones o un estatuto internacionalizado para Kosovo en los términos en que la Constitución de Serbia lo permitiera (reformando la Constitución de ser preciso). No hay normas de Derecho Internacional que prohíban a un Estado la libre disposición de su territorio. Lo que el Derecho Internacional prohíbe es que un tercero, aunque sea el mismísimo Consejo de Seguridad, imponga a un Estado soberano por vía autoritativa la renuncia a una provincia sobre la que ejerce un título legítimo.
La resolución 1244 (1999) no se pronuncia sobre la representación de Kosovo. No obstante, cabe plantearse la cuestión en la perspectiva del “derecho de todos los refugiados y personas desplazadas a regresar a sus hogares en condiciones de seguridad”, derecho cuyo ejercicio era una responsabilidad de la UNMIK contando con la ayuda de la KFOR, que había de promoverlo estableciendo “un entorno seguro”. El entorno fue seguro para el regreso de los albaneses una vez que se acordó el alto el fuego y la salida de las fuerzas yugoslavas de la provincia, pero ese mismo entorno provocó el desplazamiento de más de doscientos mil serbios y de otras minorías étnicas a otras partes de Serbia (y Montenegro). En la medida en que el ejercicio del derecho de retorno en condiciones de seguridad de los individuos que componen estos grupos también kosovares no se ha hecho efectivo (y los que han permanecido en la provincia carecen de la seguridad precisa para ejercer sus derechos políticos como ciudadanos) quienes ocupan las instituciones del gobierno autónomo y se proponen declarar la independencia representan sólo a la mayoría albanesa en Kosovo.
Los informes de Naciones Unidas a lo largo de los años pasados revelan que en la provincia serbia gobernada por los albaneses al alimón con la UNMIK, la situación económica es muy negativa, la tasa de desempleo alta y la pobreza generalizada. No hay ingresos públicos y el imperio de la ley brilla por su ausencia. La policía carece de disposición y de recursos para hacer frente a los crímenes étnicos, a la usurpación de propiedades inmobiliarias y comerciales, al contrabando, a las extorsiones, a la corrupción, a las mafias organizadas cubierta por la pátina del patriotismo albanés y la solidaridad del clan. No cabe hablar de una administración de justicia propiamente dicha. La sensación predominante es de impunidad. No hay la menor conciencia del servicio público y los ministerios se conciben como patrimonios familiares, partisanos, étnicos. El éxodo de los serbios no había cesado y sería mayor si tuvieran adonde ir. Las iglesias y monasterios de la Iglesia Ortodoxa requerían una permanente protección. La cooperación técnica entre Belgrado y Prístina (energía, personas desaparecidas, retornos, transporte y comunicaciones), no había dado fruto debido en parte, según los informes del Secretario General, a “la falta de atención y apoyo en las instancias superiores del Gobierno de Kosovo…así como a la falta de preparación técnica de (los) miembros (de sus delegaciones)”.
En estas condiciones, modificar el estatuto de Kosovo a favor de la independencia responde probablemente a la creencia de que: 1) la situación no va a mejorar; 2) la mayoría albanesa y las instituciones autonómicas provisionales, controladas por sus representantes, se muestra cada vez más indisciplinada con la administración civil y militar internacional; 3) la llamada comunidad internacional, que ya ha fracasado en el territorio, carece de la voluntad necesaria para plantarle cara; y, 4) la extrema debilidad política de Serbia ofrece la ocasión de tratar de obtener de ella lo que en otras circunstancias de menor tribulación no consentiría. Ahí entra en juego la Unión Europea (y la OTAN), dispuesta a congraciarse con la dirigencia albanesa, tutelando las instituciones del nuevo Estado y pagando sus cuentas, y ofreciendo al mismo tiempo un acuerdo carminativo a Serbia para que sea contemporizadora en su camino a Europa y agradezca el esfuerzo que se hará para auspiciar la descentralización en Kosovo, haciendo viables las comunidades serbias, proteger a las minorías y a los monasterios ortodoxos.
Cabe señalar ahora que los principios rectores del acuerdo que debían negociar las partes –y debía contar con el respaldo del Consejo de Seguridad- excluían “cualquier solución unilateral”y afirmaban que la solución negociada debía ajustarse plenamente al Derecho Internacional, el cual, desde luego, no alimenta los procesos secesionistas, especialmente en los Estados formalmente democráticos, circunstancia ésta –la de Serbia como Estado democrático- que permitiría, además, volver sobre los principios democráticos a los que ha de ajustarse la solución, para señalar que la voluntad relevante ha de incluir también a los ciudadanos de Serbia, que no pueden ser ajenos a lo que ha sido y aún es desde el punto de vista constitucional interno una provincia autónoma.
En el marco del Derecho Internacional el titular del derecho de autodeterminación en un Estado democrático es la población del Estado como tal, no una fracción de ella asentada en un ente territorial menor. La defensa de la integridad territorial del Estado lejos de entrar en conflicto con la libre determinación viene a garantizarla. Además, esa integridad, no sólo está consagrada como uno de los principios fundamentales de la Carta de las Naciones Unidas, sino que forma parte del marco de referencia normativo establecido por la resolución 1244 (1999) del Consejo de Seguridad.
Con suma desenvoltura, los albaneses y sus padrinos, conjugan a su favor la libre determinación y, simultáneamente, la no partición de la provincia, poniendo el principio de integridad territorial al servicio de una causa separatista que hace pedazos la integridad territorial del único Estado soberano. Pronunciarse por la independencia de Kosovo arruinaría definitivamente, por lo demás, el ejercicio del derecho de retorno de los serbios con arraigo en Kosovo y de los miembros de otras minorías.
Dos pesos, dos medidas, si se compara la actitud de Estados Unidos y de algunos miembros de la Unión Europea respecto de Kosovo con la que mantienen frente a los independentistas de Abajsia en Georgia, Nagorno-Karabaj en Azerbaiyán, o el Transdniéster en Moldavia, por poner sólo unos ejemplos. También ahí hay mayorías que controlan un territorio y cuentan con instituciones locales que han proclamado una independencia que nadie está dispuesto a reconocer por ser contraria a la integridad territorial de Estados soberanos, miembros de las Naciones Unidas. Aún más chirriante es la comparación con Bosnia-Herzegovina. Cabe preguntarse por qué se propone ser realista en Kosovo para atender los deseos de la mayoría albanesa, mientras se pretende ser idealista o voluntarista en Bosnia y Herzegovina para rehusar a la mayoría serbia de la República Srpska la realización de sus deseos, no sólo imponiendo la unidad del Estado, sino incluso ejecutando políticas dirigidas al reforzamiento de la autoridad central. Ser realista en Kosovo implica mutar la defensa de los derechos humanos que dio pie a una discutible intervención armada en injerencia política al servicio de un movimiento separatista y violento asentado progresivamente en una realidad administrada formalmente por los diferentes rostros de la comunidad internacional.
La declaración unilateral de independencia de Kosovo y su reconocimiento por Estados Unidos y miembros de la Unión Europea contradice los principios rectores del acuerdo que estos mismos sujetos habían propuesto, infringe los mandatos de la resolución 1244 (1999) del Consejo de Seguridad y, lo que es aún más grave, los preceptos de la Carta de las Naciones Unidas.
Es oportuno señalar que el Consejo de Seguridad carecería en todo caso de competencias para transformar la debellatio de Kosovo en una medida impuesta a Serbia en el marco del Capítulo VII de la Carta, pues no puede calificarse a un Estado soberano, democrático y miembro de la Organización, como una amenaza a la paz y seguridad internacionales por el hecho de reclamar que se respete la integridad de su territorio.
La declaración de independencia albanesa en Kosovo ha de crear una situación embarazosa a UNMIK y KFOR. El reconocimiento de un Kosovo independiente por Estados que forman el grueso de estas fuerzas es incompatible con el mandato de las mismas. Serbia presta un servicio al mantenimiento de esa paz, puesta en peligro por esa declaración, cuando anuncia que renuncia al uso de la fuerza armada. Pero hará bien en conservar intactos sus títulos de soberanía negando sistemática y perseverantemente el reconocimiento del Estado de facto. El tiempo histórico es otro que el tiempo de la coyuntura. Al mismo tiempo, si Rusia (y China) guarda su actual posición, Kosovo no podrá ingresar en las Naciones Unidas, pues es una decisión de la Asamblea General que ha de basarse preceptivamente en la previa recomendación del Consejo de Seguridad.
